最近，财政部的不少发文，非常关注。继9月27日发布《财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》之后，11月1日又发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》。

  很多人对前一个《通知》中的「严禁通过举债储备土地，不可以通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口……」十分关注，但对《意见》就不怎么在意了。其实，在小明看来，这是一件事的一体两面罢了——既要节流，也要开源。

  当前，稳增长的紧迫性和必要性被放在更突出的位置，扩大有效投资是未来一段时期内的第一个任务。与此同时还要加大力度盘活存量资产，以释放更大的经济价值。《意见》正是奔着这个目标。又一个大市场正式启动！

  今年5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，从6方面提出24条意见，聚焦重点区域、重点领域、重点企业，要求通过推动基础设施领域REITs健康发展、规范有序推进PPP、支持兼并重组等方式，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。这里的“存量资产”，主要是基础设施。

  小明找到了自2021年4月1日起施行的《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》），里面是这么定义的：

  行政事业性国有资产，是指行政单位、事业单位通过以下方式获得或者形成的资产：

  看到这里，还是比较模糊，不知道具体包括哪些。在年初“财政部关于编报2021年度行政事业性国有资产报告的通知”中，有明确的答案。

  该通知对编报内容作了要求：资产年报由行政事业性国有资产报表、填报说明、分析报告三部分组成。

  行政事业性国有资产报表包括单户表和汇总表。单户表由各行政事业单位编报，反映本单位国有资产总体情况、存量情况、配置使用处置等管理情况，以及土地、房屋、车辆、公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房、政府和社会资本合作（PPP）项目资产等重要资产情况。汇总表由各单位、各部门、各地方按照财务隶属关系（行政区划）或预算管理级次逐级汇总编报。

  我们再来看一下上海市浦东新区三林镇人民政府于今年8月9日发布的《2021年度行政事业性国有资产分析报告》。

  报告显示，截至2021年12月31日，单位资产总额（账面净值）24761.12万元，其中，部门/单位行政单位国有资产22,532.56万元，占91.00%；事业单位国有资产2228.56万元，占9.00%。流动资产1921.6万元，占资产总额7.76%；固定资产22839.52万元，占资产总额92.24%。

  土地、房屋及构筑物19419.43万元，占固定资产的85.03%（均为房屋）；通用设备2,244.5万元，占9.83%（车辆，及别的设备）；图书档案95.83万元，占0.42%；家具、用具、装具及动植物888.67万元，占3.89%。

  目前，我国一般把国有资产划分为三大类：一是自然资源性国有资产，二是经营性国有资产（含金融），三就是行政事业性国有资产了。

  行政事业性国有资产是国有资产的重要组成部分，最重要的包含党政机关、学校、医院等单位的财产和设施。根据全国人大公布的数据，2019年，全国行政事业性国有资产总额37.7万亿元、负债总金额10.7万亿元、净资产27.0万亿元。其中，行政单位资产总额11.8万亿元，事业单位资产总额25.9万亿元。最新的多个方面数据显示，2017—2021年，行政事业性国有净资产从20.5万亿元增长到42.9万亿元，年均增长20.3%。

  经营性国有资产与行政事业性国有资产的管理模式是完全不一样的。企业国有资产实行的是“国家所有、分别代表”的管理原则，各级政府是国家出资企业的出资人代表，划分出“中央企业”“省属企业”“市属企业”等。

  上述《条例》明确了各级人民政府和财政、机关事务管理等部门的行政事业性国有资产管理职责。《条例》第12条规定，除法律另有规定外，行政单位不得以任何形式将国有资产用于对外投资或者设立营利性组织。

  这很好理解。因为，如果这么做，行政事业性国有资产的性质就变了，变成“经营性国有资产”了，相应地，就需要改变管理模式。

  为此，《条例》第58条特别提出：“执行企业财务、会计制度的事业单位以及事业单位对外投资的全资企业或者控股企业的资产管理，不适用本条例。”

  具体如何管理呢？《条例》第17条规定，“事业单位理应当明确对外投资形成的股权及其相关权益管理责任，依规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监督管理体系。” 也就是说，可以将其移交国资委监管，让专业的人做专业的事，尽可能对其保值增值。

  对于盘活方式，《意见》给出了8条路径，比如优化在用资产管理、推进资产共享共用、实施公物仓管理等，但包括上述方式的6条路径都是节流。我们主要说说开源的部分——

  （七）开展资产出租或者处置。除国家另有规定外，行政事业单位难以调剂利用的办公用房、仪器设施等资产，依规定的权限批准后，可以对外出租或者处置。行政事业单位国有资产出租、处置应当遵循公开、公正、公平和竞争择优的原则，以市场化方式出租、出售的，依照有关法律法规能够最终靠相应公共资源交易平台进行。

  （八）探索资产集中运营管理。鼓励探索行政事业单位国有资产统一管理、市场化运营的盘活方式。有条件的地方财政部门可建立资产集中运营平台或者委托专业机构，整合行政事业单位低效、闲置资产，实行专业化、市场化运营和管理，提升资产资源统筹能力和资产运营收益。

  我们先来看开展资产出租或者处置。很多地方，早在《意见》出台之前，就已经在行动了。

  比如，去年10月15日，南昌市召开市级行政事业单位资产清理盘活工作动员部署会。会议分两个阶段，第一阶段对进一步规范管理和盘活南昌市行政事业单位土地房产，实现国有资产保值增值，提高行政事业单位资产管理上的水准进行动员部署。第二阶段对南昌市市级行政事业单位资产清理盘活工作进行培训。

  比如江门市财政局，积极推动盘活行政事业单位国有资产，将闲置的房屋、土地等重点资产流向市场，激发市场活力，效果非常明显。2020年，市本级实现非经营性国有资产收入3.74亿元，其中：行政事业单位国有资产处置收入约3.64亿元；行政事业单位国有资产出租出借收入约0.1亿元。

  再比如，镇沅县把闲置低效运转资产的处置盘活作为增加财政收入的重要源泉，2019年以来，根据县人民政府关于清理盘活闲置国有资产的工作安排，成立了专项清查工作领导小组对全县行政事业单位国有土地、房产进行了清理摸排，梳理出闲置、在租、低效、无效运转的土地及房产共138项，经测量、评估，向社会公开处置，收缴处置收入2918万元；公开出让采砂权、采矿权收入3802万元。

  事实上，为了缓解财政收支矛盾，近年来各地加大了闲置国有资产处置力度。财政部多个方面数据显示：今年前三季度，全国非税收入28786亿元，比上年同期增长23.5%。非税收入增长的原因之一，就是处置国有产权。

  比如，福建省财政厅的公开信息数据显示，福州、漳州等地安置房、配建房等一次性资产处置收入增加，1-7月国有资源（资产）有偿使用收入同比增长63%。新疆通过挂牌出售巴州、克州、阿克苏等地闲置油气区块等方式，盘活政府性资源资产，1-7月国有资源（资产）有偿使用收入同比增长了55.7%。

  再来看探索资产集中运营管理。去年，东阳市发布的《关于开展行政事业单位国有存量资产清查、盘活工作的通知》，精确指出，“盘活存量，做大国企。根据经营性国有资产应统尽统，归属于经营性资产的，充实到国有企业，做大国有经营资本。”

  当前国企改革的一项重要任务，就是推进经营性国有资产集中统一管理。这对地方经营能力强的国企来说，是一个扩张的好机会。

  如上所说，《意见》是一个很重要，但在意的人却不多的文件。因为5月份才刚出了一个“盘活存量资产”的文件。但这也正说明了盘活存量资产的紧迫性。

  这一点，《意见》开篇就已经说了，“近年来，行政事业单位国有资产规模不断壮大，管理上的水准不断提高，但还存在部分资产统筹不够、使用效益不高等现象。为落实政府过紧日子要求……”

  这跟我国当前所处的经济阶段紧密相关。过去，是资本增长的阶段，到处都在修路架桥盖房子……然后招商、引资……获得税收。如今，盖得已经差不多了，但运营产生的收益却还有很大的提升空间。而行政事业单位的资产，尤其要盘活。因为它们之前本身就不是经营性的资产，比国有经营性的资产效率普遍更低。

  在如今地方财政压力较为突出的大背景下。预期上，普遍希望积极政策再次加大财政政策的力度。显然，9月27日《通知》的印发打破了这一预期。相比加大财政政策的力度，高层更偏向于在不增加新的政策空间的前提下，挖掘地方财政的潜力。如今，《意见》再次强调。

  从上面的案例，我们也看到，已经有一些地方在落地了，并且取得了不错的效果。还没行动起来的单位要赶紧了！否则，新增资产配售都会受影响，毕竟《意见》明确要求将资产盘活成效与新增资产配置预算挂钩。

  从各地公开披露的信息来看，蓝图很大。比如，上面提到的南昌市，要求“积极地推进资产清理盘活工作；必须底数全面准确、处置市场高效、程序制度规范，从资产配置、资产处置、产权转让、租用收支进行全程监管，构建从“入口”到“出口”全生命周期的资产管理体系……”

  当然，各地的做法会略有差别，《意见》也说了，“鼓励因地制宜探索盘活资产的有效路径”。

  但考虑到此次盘活行政事业单位国有资产要求实现“全覆盖”。不管哪里不管是谁，想要达成目标，首先得明白自己手里有哪些牌。换句话说，盘清是盘活的前提。

  因此，《意见》明确要求加强信息技术支撑。鼓励基于物联网技术开展资产使用管理动态监测，实时掌握资产使用情况，为盘活资产提供更及时准确的基础信息。

  上面提到的镇沅县，盘活行政事业单位国有资产主要就四板斧：一是制度建设，针对资产配饰、使用等制定了各种管理办法；二是全面摸清家底，为此，2019年、2021年县人民政府对全县行政事业单位、县属国有企业资产开展专项清查；三是清理盘活闲置资产；四是实现动态监管，建立县级行政事业单位资产管理基础数据库，进一步充实完善建立完整资产动态监管系统，实现国有资产配置、使用、处置等各环节的规范、实时、动态管理，防止国有资产流失；完善国有资产登记、入账制度，做到固定资产账实相符及固定资产明细账与资产管理信息系统中的资产卡片账相符。（作者：明源不动产研究院主编、首席研究员 艾振强）